Interview d'Adrien GOUTEYRON

Sénateur de la Haute-Loire (groupe UMP)
Rapporteur spécial des crédits de l'action extérieure de l'Etat

sur les conclusions de sa mission de contrôle des services des visas

Propos recueillis le 28 juin 2007

Pourquoi avez-vous effectué cette mission de contrôle des services des visas ?

J'agissais en application de la loi organique sur les lois de finances. J'ai souhaité voir dans quelles conditions sont délivrés les visas dans les consulats français à l'étranger parce que c'est un sujet dont nous parlementaires sommes souvent saisis, en France ou à l'occasion de nos missions diverses à l'étranger, et dont la presse se préoccupe. Il s'agissait en quelque sort de mettre en regard les difficultés des demandeurs de visa avec les difficultés du travail des agents des visas.

Comment s'est déroulée cette mission ?

J'ai procédé à des contrôles « sur pièces et sur place » dans 7 consulats (Ankara, Istanbul, Moscou, Saint-Pétersbourg, Tananarive, Tamatave, Pointe-Noire) en veillant toujours à rencontrer les autorités locales et nos partenaires européens (allemands, britanniques, finlandais) ou américains. Ces rencontres sont riches d'enseignements réciproques. Nous avons aussi, comme il n'est pas possible d'aller partout, envoyé des questionnaires aux 31 consulats qui délivrent le plus de visas. Ils y ont répondu bien volontiers.

Combien de visas sont délivrés chaque année ?

76 millions d'étrangers se rendent en France chaque année pour des courts séjours. 2 millions seulement sont soumis à une obligation de visa. 13 % de la demande est rejetée par les consulats ce qui est à peu près comparable au taux de refus de la Grande-Bretagne. Les quinze premiers consulats (sur 200) concentrent 52 % de la demande.

Cette demande porte à 92 % sur des visas de court séjour (inférieurs à trois mois) ouvrant accès aux pays de l'espace Schengen. Il s'agit donc d'un traitement administratif de masse.

Dans quel état d'esprit travaillent les services des visas ?

Les services consulaires sont très exigeants, l'heure est plutôt à la fermeté pour éviter évidemment les dérives et le maintien sur le territoire de gens qui n'ont pas à y rester. Mais l'objectif n'est pas de faire de la France un bunker. Il est aussi d'ouvrir les portes aux visites touristiques, d'affaires ou familiales. En dépit d'une baisse conjoncturelle récente du nombre de dossiers de visas déposés, due à l'augmentation des frais de visas, la tendance lourde est plutôt à l'augmentation de la demande. La mobilité internationale est une chance pour la France.

Combien coûte le traitement des visas pour l'Etat ?

Contrairement à ce qu'on pourrait penser, l'activité visas ne représente pas un coût net pour l'Etat. Le coût complet de l'instruction des demandes de visas est de l'ordre de 85 millions d'euros pour un plafond d'emplois de 900 agents. Ce plafond d'emplois a été dépassé en 2006, traduisant une certaine tension dans les services.

Le coût de la délivrance d'un visa s'établit en moyenne à 35 euros à rapprocher du coût de reconduite à la frontière beaucoup plus élevé (1 800 euros) ; d'où l'intérêt de faire en sorte que la délivrance des visas se fasse dans des conditions qui garantissent une maîtrise des flux et évite les dérapages. La création d'une mission « immigration » devrait permettre de nouveaux arbitrages entre les crédits affectés à la gestion des flux migratoires.

Chaque demandeur acquitte des frais de visas passés de 35 à 60 euros le 1er janvier 2007, ce qui permet un large autofinancement de l'activité visas. Le taux d'autofinancement qui était de près de 90% en 2006 devrait dépasser 100% en 2007, en raison du relèvement des frais.

Comment juger de la fiabilité des procédures d'attribution de visas ?

Dans mon rapport, je qualifie ces procédures de fiables, quoiqu'évidemment perfectibles. Le problème, c'est qu'on manque de critères d'évaluation pour juger de la fiabilité des procédures. On pourrait considérer par exemple le taux d'annulation des refus de visas par la justice. Mais les recours sont si peu nombreux que cet indicateur n'est pas significatif. J'en profite pour signaler que les voies de recours ne sont pas signalées aux demandeurs de visas.

On constate que parmi les personnes reconduites à la frontière, 16,5 % sont entrées avec visa. Ce pourcentage - relativement faible mais très variable selon les pays (1,3 % en Turquie et 32 % au Mali) - est un bon indicateur du taux d'erreur de nos services consulaires. Il mérite d'être suivi et analysé consulat par consulat pour orienter les moyens vers les postes « à risque ».

Sur quels aspects le service pourrait-il être amélioré ?

Les délais d'attribution des visas. On a tous en tête les files d'attente devant les consulats et parfois, les mouvements de foule sur la voie publique, dénoncés très souvent par la presse. Cette situation a été très largement améliorée grâce à la prise de rendez-vous par téléphone. 40 consulats reçoivent désormais les demandeurs sur rendez-vous pris par téléphone.

Pour juger de l'attente on mesure le délai entre le moment où le demandeur est reçu au consulat et le moment où son visa lui est délivré. Ce délai est certes important mais il y en a un autre qu'on ne prend pas suffisamment en considération, c'est le délai d'attente avant d'être reçu au consulat. Il faudrait publier ce délai en ligne, comme le font les Américains.

Pour faire face aux pics de la demande à certaines périodes de l'année, beaucoup de consulats rallongent les délais d'attente avant de donner rendez-vous aux intéressés ou parfois contingentent la demande. Ainsi à Moscou, les agences de voyage par autocar ne peuvent déposer plus de 100 dossiers par jour.

Par ailleurs, la mise en place progressive de la biométrie - une vingtaine de consulats sont déjà concernés - et la prise des empreintes digitales oblige à recevoir tous les intéressés ce qui rallonge les délais de 2 ou 3 semaines comme on le constate à Beyrouth ou à Bombay.

Autre piste d'amélioration : l'attribution de visas dits de circulation. Délivrés pour une durée de six mois à un an, ces visas sont très commodes pour certains « publics cibles » - hommes d'affaires, personnes voyageant fréquemment - car ils permettent de faire plusieurs déplacements de court séjour. L'administration centrale y est très favorable. Hélas, ils ne sont distribués qu'avec parcimonie par les consulats qui craignent sans doute des dérapages.

Enfin, l'absence de motivation des refus est une source de mécontentement. Il n'est pas question d'entrer dans des explications longues et complexes mais on peut imaginer des réponses standardisées par type ou motif de refus, qui permettraient de satisfaire la légitime curiosité des intéressés.

Vous dénoncez la fraude documentaire très importante...

Elle est inquiétante dans certains pays, pouvant parfois atteindre jusqu'à 80 % des actes vérifiés - pièces d'état civil et actes de naissance en particulier. Il arrive qu'en raison des insuffisances de l'état civil, les intéressés fassent appel aux tribunaux pour avoir un jugement supplétif. Au Congo Brazzaville, la justice délivre parfois des arrêts contradictoires : un jugement qui reconnaît l'absence de filiation peut être suivi immédiatement d'un jugement contraire...

Néanmoins, pour m'être rendu dans une sous-préfecture modeste du Congo Brazzaville, j'ai pu constater que nos agents se déplacent souvent eux-mêmes dans les communes pour vérifier l'authenticité des pièces qu'on leur a délivrées au regard des registres d'état civil. J'insiste sur la qualité de leur travail et sur leur dévouement. Je suggère que parmi nos actions de coopération, nous aidions certains pays à améliorer la tenue de leurs registres d'état civil afin que ces derniers affrontent mieux les rigueurs du climat et les affronts du temps.

Il faut aussi qu'en France, les préfectures qui travaillent avec les services des visas ne prennent pas avec trop de légèreté l'avis des consulats sur le caractère frauduleux de certaines pièces. J'ai pu constater, dans certains cas de regroupement familial, que les services passaient outre l'avis des services consulaires alors que le caractère falsifié de certaines pièces était avéré.

Et la corruption...

Je suis obligé de signaler aussi les cas de corruption même si je ne souhaite pas que ce point colore tout le rapport. Peu de consulats en sont épargnés. Cela ne veut pas dire que l'immense majorité des agents ne fait pas correctement son travail. Mais les pressions sont si grandes que, parfois, certains y cèdent. Ainsi, en Russie, une affaire de corruption a profondément marqué les esprits au consulat, mais aussi chez les Russes. Il faut être très vigilant et prendre beaucoup de précautions : mettre sous clé les documents essentiels, sécuriser les accès aux systèmes informatiques et prévoir plus systématiquement la rotation des agents sur les postes pour éviter qu'ils aient à subir les pressions.

Les interventions de parlementaires ou les interventions de personnalités locales sont aussi très importantes et excessivement chronophages, parce qu'elles nécessitent d'être traitées avec soin.

Quelles recommandations faites-vous pour éviter que les administrations se contredisent ?

J'insiste sur la nécessité de mettre en place une culture commune à tous les services concernés par la circulation des personnes, un nouvel état d'esprit de travail, des habitudes de travail partagées. Pour l'instant, cet esprit commun n'existe pas. Pourquoi les préfets n'iraient-ils pas faire un stage dans les consulats généraux et inversement ?

Il faut aussi que l'information circule de façon plus fluide entre les préfectures et les consulats, et notamment que les consulats soient informés sur le sort donné aux documents qu'ils délivrent. Ainsi, lorsque l'ANAEM ou les services préfectoraux prennent une décision qui contredit l'avis du consulat, cette décision doit être expliquée et motivée auprès du consulat. Les pièces que j'ai vues ne comportent aucune explication.

Quels sont les autres problèmes ?

Certaines administrations ne sont pas suffisamment responsabilisées : si la dette hospitalière atteint aujourd'hui plus de 17 millions d'euros par an, c'est que les hôpitaux ne prennent pas la précaution de demander leur assurance médicale aux personnes qui viennent en France pour se faire soigner, alors que celle-ci est obligatoire pour obtenir un visa. Elles quittent le territoire sans avoir réglé leur dette hospitalière.

Par ailleurs, chaque pays, y compris dans l'espace Schengen, agit actuellement de façon individuelle, sans concertation avec les autres pays : la liste des pièces justificatives à l'appui des demandes de visas n'est pas toujours commune ; les taux de rejet sont très variables selon les consulats, dans un même pays ; enfin, l'absence de base informatique commune nuit à la circulation de l'information : on avertit les autres consulats d'un refus de visa par « apposition d'un coup de tampon ». Il faudra certainement envisager un jour la mise en place de guichets uniques pour les pays de l'espace Schengen, mais ce sera très difficile car nos méthodes de travail et nos procédures sont loin d'être identiques.

Quelle est la principale mesure à prendre pour améliorer le service ?

Les consulats ne sont pas toujours en mesure de renseigner les demandeurs de visa de manière individualisée. Les pics d'activité sont difficiles à absorber. La solution consiste à externaliser, c'est-à-dire à confier à une société privée un certain nombre d'opérations annexes qui ne touchent pas à la souveraineté des Etats : prises de rendez-vous, remise des dossiers, saisie de données. L'exemple britannique est à cet égard instructif. Ils ont concédé massivement, dans tous leurs consulats, les étapes annexes de la délivrance des visas au leader indien VFS. Il s'agit d'un contrat global, de l'ordre de 200 millions d'euros sur 5 ans. Ainsi, ils peuvent se concentrer davantage sur la personnalisation des relations avec les demandeurs : 30 % d'entre eux sont convoqués pour un véritable entretien qui permet de déceler les insuffisances du dossier.

Chez nous, l'externalisation est plus progressive : seuls 9 consulats y ont pour le moment recouru, malgré les gains de productivité à en attendre qui sont d'environ 15 %. Il serait important que le pouvoir politique donne une impulsion forte pour accélérer le mouvement, notamment dans les consulats les plus chargés.

Bien entendu, l'externalisation doit être accompagnée de toutes les précautions nécessaires : mise en concurrence, engagements précis sur les délais de rendez-vous, présence de bureaux sur l'ensemble du territoire, etc.