QUESTIONS A CHRISTIAN COINTAT Sénateur représentant les Français établis hors de France (groupe UMP) Propos recueillis le 3 octobre 2007

Christian Cointat co-rapporteur avec Richard Yung et Yves Détraigne du rapport d'information sur l'état civil des Français nés, résidant ou ayant vécu à l'étranger, répond aux questions d'expatries.senat.fr.

Vers un état civil moderne et respectueux de la dignité des citoyens
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Pourquoi avez-vous constitué cette mission d'information sur l'état civil des Français nés, résidant ou ayant vécu à l'étranger ?

Notre attention avait été appelée sur les délais tout à fait excessifs de délivrance des certificats de nationalité française. Vous savez que lorsqu'un Français né ou résidant à l'étranger demande à établir ou à renouveler un papier sécurisé - passeport, carte d'identité -, il doit produire un certain nombre de pièces. Si un de ses parents est né à l'étranger, on lui demandera un certificat de nationalité française (CNF). 

Pour les Français qui résident en France, la procédure est simple, il leur suffit de s'adresser au tribunal de leur lieu de résidence. Mais, si par malheur vous êtes nés et habitez à l'étranger, vous devez vous adresser au service de la nationalité des Français nés et établis hors de France du tribunal d'instance du 1^er arrondissement de Paris, situé rue des du château des rentiers, et là, même si votre dossier est complet, il vous faudra un minimum de dix-huit mois pour obtenir satisfaction ! Imaginez la situation lorsque vous vous faites voler vos papiers... C'est la raison pour laquelle nous avons décidé d'entreprendre cette mission d'information.

Quel est le rôle du service central d'état civil de Nantes (SCEC) où vous vous êtes rendus ?

Le SCEC de Nantes conserve tous les actes de l'état civil établis par les agents diplomatiques ou consulaires français pour les Français nés, résidant ou ayant vécu à l'étranger. Il gère ainsi notamment les actes des quelque 2,2 millions de Français établis hors de France et ceux des Français qui sont nés ou ont vécu à l'étranger ou dans les anciennes colonies. Les registres de l'état civil consulaires sont tenus, comme dans les mairies, en double exemplaire. L'un reste dans les consulats et l'autre (duplicata) est envoyé au début de chaque année à Nantes. C'est celui de l'état civil de Nantes qui sert de référence car il est régulièrement mis à jour.

Quelle appréciation portez-vous sur le service central d'état civil de Nantes ?

Nous avons eu la satisfaction de découvrir un service performant et moderne. Le SCEC gère 15 millions d'actes de l'état civil dont 4 millions dépendent des registres de l'état civil consulaire - les postes diplomatiques ou consulaires dressent entre 100 000 et 150 000 actes supplémentaires chaque année -, 8 millions concernent les Français ayant vécu dans les anciennes colonies françaises et 3 millions concernent les personnes naturalisées ou qui ont acquis la nationalité française par déclaration -il lui appartient en effet non seulement de conserver mais aussi d'établir lui-même les nouveaux actes de naissance des personnes ayant acquis ou recouvré la nationalité française.

Confronté à une forte augmentation de son activité, le SCEC est parvenu jusqu'à présent à moyens constants à répondre aux demandes des usagers dans des délais globalement satisfaisants grâce au recours à l'informatique, démontrant ainsi qu'il est possible d'améliorer la productivité.

Quels sont les délais moyens de traitement des demandes ?

La moitié des 15 millions d'actes sont numérisés ce qui permet de traiter par voie informatique 96 % des demandes. Un Français résidant à l'étranger qui s'adresse en ligne au SCEC de Nantes pour obtenir une copie ou un extrait d'acte peut ainsi obtenir satisfaction en 5 jours ouvrés, sans compter le délai d'acheminement de l'acte par voie postale. 75 % des demandes sont présentées par voie électronique.

A quoi est dû le surcroît d'activité du SCEC de Nantes ?

Le nombre des demandes de copies et d'extraits d'actes a augmenté de 17 % entre 2005 et 2006, et de 34 % d'avril 2006 à avril 2007 en raison, notamment, de la mise en place de la carte nationale d'identité sécurisée en 1999 et du passeport électronique en 2006, qui nécessitent la production d'un extrait ou d'une copie intégrale de l'acte de naissance.

La mise à jour des actes de l'état civil par l'apposition de mentions marginales -comme par exemple la mention de mariage apposée en marge de l'acte de naissance des époux- occupe aussi beaucoup le service : le nombre des mentions apposées a augmenté de 15 % entre 2002 et 2006.

Depuis cinq ans, un effort considérable a été entrepris par les préfectures, la sous-direction des naturalisations et le service central d'état civil pour résorber le stock des dossiers de demande de naturalisation en instance. Le nombre des actes établis par le SCEC a ainsi augmenté de 89,8 % entre 2002 et 2006, celui des livrets de famille de 110 %.

Par ailleurs, depuis la fermeture, pour des raisons de sécurité, des postes consulaires d'Algérie en 1994, la transcription des actes de l'état civil algérien est assurée par une cellule spéciale du SCEC.

Vous vous êtes également rendu au tribunal de grande instance de Nantes. Quelle est sa mission ?

Le procureur de la République du TGI de Nantes est l'autorité de tutelle du SCEC et des services d'état civil des postes diplomatiques ou consulaires français à l'étranger. A ce titre, il lui revient de faire rectifier les erreurs ou omissions matérielles des actes de l'état civil figurant sur leurs registres. Il contrôle aussi la validité des actes de l'état civil étrangers - mariages, divorces, adoptions, reconnaissances - au moment de leur transcription sur les registres français. Cette transcription constitue la condition de l'opposabilité en France, à l'égard des tiers, du mariage d'un Français célébré par une autorité étrangère. 

Le contrôle de l'état civil des Français de l'étranger est rigoureux mais l'activité du TGI a fortement augmenté ces dernières années sans que les effectifs soient renforcés ce qui a conduit à un retard préoccupant dans le traitement des affaires. 5.253 dossiers en attente d'un début de traitement encombraient le service civil du parquet en juillet dernier. Ce retard s'est accru de 22% depuis juin 2006.

Quelles sont les causes de la croissance de l'activité du TGI de Nantes ?

Le tribunal de grande instance de Nantes est de plus en plus débordé par le contentieux relatif à la validité des mariages de Français devant des autorités étrangères - ce contentieux a été centralisé à Nantes en 2005. En 2006, les consulats ont transmis au parquet 1.316 dossiers concernant des mariages simulés ou forcés et les saisines du parquet aux fins d'annulation de mariages célébrés à l'étranger ont représenté 84 % des affaires nouvelles de la première chambre civile du tribunal de grande instance. 

Par ailleurs, le procureur de la République contrôle aussi la validité des adoptions d'enfants à l'étranger - qui représentent 80 % des adoptions par des Français- avant leur transcription sur les registres de l'état civil français. Or, le nombre d'adoptions a fortement progressé, passant de 935 en 1980 à 4.136 en 2005. Le parquet du TGI de Nantes examine ainsi chaque année environ 2.000 jugements étrangers d'adoption et refuse leur transcription dans 15% des cas. La plupart du temps, les refus sont fondés sur le constat que la décision étrangère ne produit pas les effets d'une adoption plénière. Les magistrats s'opposent aussi à l'adoption d'enfants dont la loi nationale interdit l'adoption comme dans les pays de droit musulman.

Dernière étape de votre mission, le tribunal d'instance du 1er arrondissement de Paris. Le constat n'est pas satisfaisant...

Tous les Français nés et établis hors de France doivent, depuis 2005, s'adresser au tribunal d'instance du 1^er arrondissement de Paris (rue du château des rentiers) pour obtenir un certificat de nationalité. Or, faute de moyens suffisants, ce dernier accuse un retard inadmissible dans le traitement des dossiers. Mais surtout on lui fait faire un travail qu'il ne devrait pas faire ! 

Je vous rappelle qu'un CNF peut notamment être demandé pour l'établissement d'une première carte d'identité ou d'un passeport, pour une candidature à un emploi dans la fonction publique ou pour la liquidation de droits à pension. Il n'a pas à être demandé systématiquement, notamment lorsqu'il s'agit d'un simple renouvellement. Or, maintenant, dès qu'un consul a le moindre doute, il demande un CNF. Par exemple, si un Français résidant à l'étranger perd ses papiers d'identité ou s'il demande un passeport biométrique et qu'on découvre qu'un de ses parents est né à l'étranger, il doit produire un CNF. 

En conséquence, le service de la nationalité des Français nés et établis hors de France est encombré de demandes injustifiées et le délai d'obtention d'un CNF est de 18 mois au minimum!

Quel est le nombre de dossiers en instance au service de la nationalité ?

Le nombre de demandes de certificats de nationalité française qui lui sont adressées a été multiplié par quatre entre 2004 et 2006, passant de 9.463 à 36.175, soit un taux de progression de 283% ! 

Parmi ces demandes, de nombreux dossiers sont incomplets, mais surtout, il y a un nombre croissant de demandes qui ne relèvent pas de la compétence du tribunal d'instance du 1^er arrondissement. Ces demandes représentent désormais la moitié des affaires nouvelles contre le tiers en 2004. Elles émanent massivement de personnes nées en Algérie, en Tunisie et au Maroc. Dans un grand nombre de dossiers, les demandeurs ne peuvent se prévaloir du double droit du sol ni de l'acquisition de la nationalité française à leur majorité. Bien souvent aussi, ils n'ont pas ou plus la possession d'état de Français et ne fournissent à l'appui de leur demande, que des actes de l'état civil étrangers. 

Ce constat explique en partie la proportion importante de refus de délivrance de CNF qui est de 78%. Ces nombreuses demandes infondées mobilisent le service au détriment des autres demandes. En outre, les délais sont allongés par la nécessité de faire authentifier des actes de l'état civil étrangers dont la régularité semble douteuse.

Que préconisez-vous pour faire face à cet afflux de demandes ?

C'est en amont qu'il faut régler le problème et non en augmentant les effectifs et le budget du tribunal de la rue du château des rentiers. Il faut que les consulats fassent preuve de discernement et cessent d'exiger presque systématiquement la production d'un CNF à l'appui d'une demande de carte d'identité ou de passeport. La délivrance d'un certificat de nationalité requiert beaucoup de précision ; ce document ne doit être réclamé que dans des cas où il y a doute manifeste, par exemple pour les personnes qui n'ont jamais eu de rapports avec la France ou qui viennent avec un document douteux, datant de 20 ou 30 ans.

Il faut aussi que les consulats s'impliquent davantage dans l'examen des dossiers des demandeurs comme ils le faisaient autrefois évitant ainsi au tribunal d'instance de recevoir des demandes manifestement infondées, incomplètes ou ne relevant pas de sa compétence. Le quai d'Orsay s'appuie depuis juillet 2005 sur deux arrêts du Conseil d'Etat selon lesquels il n'appartient pas aux consuls d'instruire les demandes de CNF. Mais entre l'instruction et l'aide à la constitution d'un dossier, il y a une différence fondamentale.

Quelles autres recommandations faites-vous pour améliorer l'efficacité des services de l'état civil des Français nés, résidant ou ayant vécu à l'étranger ?

Nous recommandons d'instaurer un guichet unique pour les demandeurs de documents administratifs. Actuellement, un Français né et résidant à l'étranger désireux d'obtenir un passeport en fait la demande auprès du consulat de son lieu de résidence, qui lui demandera de réunir un certain nombre de pièces justificatives : il lui faudra ainsi s'adresser au consulat de son lieu de naissance ou au service central d'état civil (s'il ne réside plus dans le même pays) pour obtenir copie de son acte de naissance, et, le cas échéant, au service de la nationalité des Français nés et établis hors de France du tribunal d'instance du 1^er arrondissement de Paris pour obtenir un certificat de nationalité française. 

Sans compter que pour obtenir ce CNF, il lui faudra réunir d'autres pièces justificatives comme des copies de l'acte de naissance de ses parents, et donc s'adresser aux communes de leur lieu de naissance, s'ils sont nés en France, ou au service central d'état civil, s'ils sont nés à l'étranger. Vous voyez bien que c'est un vrai casse-tête pour les administrés. 

Nous proposons de transformer en obligation l'actuelle faculté prévue par le décret du 29 octobre 2004 pour une administration en charge de l'instruction d'un dossier, de s'adresser à une autre administration pour la délivrance des copies ou extraits d'actes de l'état civil. Nous souhaitons que lorsque le citoyen s'adresse à l'administration, il n'ait pas à servir de vecteur entre les différents services.

Nous suggérons aussi un recours croissant à la transmission dématérialisée des copies et extraits d'actes de l'état civil. Le recours à l'informatique permettrait en effet de gagner du temps, de réduire les risques de fraude et de faire des économies d'affranchissement (les dépenses d'affranchissement représentent 60% du budget du SCEC). L'administration est en train d'y travailler et de développer des outils informatiques compatibles d'une administration à une autre. Un travail est effectué pour se relier aux notaires. Les actes d'état civil ne sont pas tous centralisés. 

Il faudrait que toutes les mairies puissent informatiser leurs registres de l'état civil. C'est un objectif à atteindre qui demandera du temps car cela représente une lourde charge pour les petites communes qui doivent  recevoir une aide de l'Etat.