QUESTIONS A CHRISTIAN COINTAT Sénateur représentant les Français établis hors de France (groupe UMP) Propos recueillis le 8 février 2007

Vous proposez la création d'une collectivité d'outre-frontière pour les Français de l'étranger. Quelle en est la motivation principale ?

Tant que les Français de l'étranger bénéficiaient de la part de l'Etat du même traitement que les autres Français, il était possible de faire valoir leurs intérêts en se raccrochant à telle ou telle catégorie de citoyens. Mais avec l'approfondissement de la décentralisation engagée par Jean-Pierre Raffarin, l'Etat a transféré un grand nombre de ses responsabilités aux départements, régions et communes, ce qui laisse seuls les Français de l'étranger.

Laissez-moi vous donner deux exemples :

L'Aide personnalisée d'autonomie (APA) a été confiée aux départements. Un certain nombre de Français résidant à l'étranger ont été contraints, pour des raisons familiales, de faire venir auprès d'eux à l'étranger l'un ou l'autre de leurs parents retraités incapables de subvenir à leurs besoins. Or, ces retraités qui cotisaient et continuent à cotiser en matière sociale dans leur département d'origine, se voient retirer le bénéfice de l'APA au motif qu'ils ont quitté le territoire français. Ils considèrent qu'il y a là une discrimination inéquitable. En effet, cette prestation versée par les départements n'est pas exportable.

Même chose pour les personnes sous tutelle ou sous curatelle avec cessation automatique de ces régimes lorsque la personne protégée fixait sa résidence hors du territoire national. La loi portant réforme de la protection juridique des majeurs récemment discutée au Sénat maintenait ce dispositif d'exclusion. Or, un grand nombre de nos compatriotes des départements frontaliers, faute de places dans les établissements spécialisés français, sont accueillis dans des établissements situés hors de nos frontières, notamment en Belgique, au Luxembourg ou en Allemagne. Il a donc fallu que le Parlement ménage une exception à cette règle pour les majeurs hébergés et soignés dans des établissements situés en dehors du territoire national, sauf si l'éloignement du territoire empêche le suivi et le contrôle de la mesure. Par ailleurs, jusqu'à présent les Français établis à l'étranger, qui ont dans leur famille des mineurs placés sous tutelle en France, étaient exclus de fait de la composition du conseil de famille. Heureusement, un amendement au projet de loi précité, adopté à mon initiative, a mis fin à cette discrimination.

La décentralisation ne doit laisser personne sur le bord du chemin. Aussi pour en bénéficier, les Français de l'étranger doivent s'organiser. C'est ainsi que depuis 1948, date de la création du Conseil Supérieur des Français de l'étranger (CSFE) - devenu en 2004, à la suite du rapport que j'ai présenté au Sénat, l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) - nous sommes arrivés par étapes progressives à constituer sinon une collectivité de droit, du moins une collectivité de fait. Nous ne sommes pas, en effet, une collectivité de droit compte tenu des liens civiques qui nous sont reconnus avec le territoire national. Ainsi, nous avons le droit - et même le devoir - de nous inscrire sur la liste électorale d'une commune en France.

Toutefois, compte tenu des spécificités des Français de l'étranger, un certain nombre de droits, liés à la collectivité de fait qu'ils constituent, leur ont été progressivement accordés. Ils sont ainsi représentés par douze sénateurs en vertu de l'article 24 de la Constitution et par 155 élus au suffrage universel direct dans des circonscriptions couvrant le monde entier. Lors de la réforme constitutionnelle de 2003, par parallélisme avec cet article 24, j'ai obtenu que tous les projets de loi relatifs aux instances représentatives des Français établis hors de France soient soumis en premier lieu au Sénat, comme c'était prévu pour les textes qui concernent les collectivités territoriales. Trois idées forces ont ainsi été retenues :
1. les Français de l'étranger sont traités comme s'ils constituaient une collectivité territoriale ;
2. ils ont des instances représentatives reconnues par la Constitution ;
3. ces instances représentatives relèvent du domaine de la loi.

Il s'agit d'un grand pas en avant !

Mais si vous proposez d'instituer une collectivité d'outre-frontière, c'est que vous considérez que nous ne sommes pas allés assez loin...

Nous sommes déjà allés très loin sur le plan constitutionnel. Mais dès lors que la Constitution parle « d'instances représentatives », il faut les créer et fixer le cadre de leur fonctionnement! Or l'engagement pris par l'Etat à l'égard des Français de l'étranger tarde à se concrétiser. La collectivité d'outre-frontière que je propose d'instituer n'est certainement pas la seule méthode possible. Mais dans le cadre de l'organisation décentralisée de la République, il faut à nos compatriotes expatriés des instances démocratiques à même de prendre les responsabilités que l'Etat doit leur transférer, pour une égalité entre tous les citoyens. Les décisions qui les concernent doivent être prises au niveau le plus approprié. Dans beaucoup de domaines, qui ne touchent pas au fonctions régaliennes de l'Etat comme l'action sociale, les bourses scolaires, l'emploi, la formation professionnelle, il est en effet plus efficace de faire prendre les décisions au niveau local, par les élus du terrain.

Il existe déjà des instances à ce niveau : les comités consulaires. Il suffirait de s'inspirer des exemples italien et espagnol et de faire de ces comités le premier échelon de représentation de notre communauté expatriée. Lorsque l'Italie a voulu se doter d'instances représentatives de sa diaspora à l'étranger, elle a commencé par créer des représentations élues au suffrage universel dans les consulats. Ensuite seulement elle a créé une instance de représentation globale ; elle est même allée plus loin en créant des sénateurs et des députés.

Toutefois, il serait hasardeux pour ne pas dire dangereux de proposer une élection des comités consulaires indépendante de celle des membres de l'Assemblée de l'étranger. Des liens étroits doivent exister entre les élus de l'Assemblée et ceux des comités consulaires qui doivent former de véritables équipes pour être plus efficace sur le terrain. Je propose donc de nous inspirer du régime électoral des agglomérations comme Paris, Lyon ou Marseille, avec des scrutins de liste qui servent à la fois à la constitution de l'équipe municipale et à celle des conseils d'arrondissement. Ainsi, au prorata des suffrages exprimés pour chaque liste, les premiers de liste seraient élus à l'AFE et les suivants dans les comités consulaires de manière à éviter tout risque de conflit de représentativité et à assurer une indispensable complémentarité.

Par ailleurs, en l'absence de territoire, je crois préférable de créer pour la mise en place de cette collectivité d'outre-frontière, non pas un établissement public stricto sensu, mais une personne morale de droit public sui generis.

Qu'est-ce que ça va changer concrètement pour les Français de l'étranger ?

Comme les autres Français, ils relèveront d'une collectivité publique, une sorte de 27ème région de France, sans territoire certes, mais non sans peuple avec 2 200 000 citoyens. Cette collectivité sera dotée d'une assemblée et d'un exécutif. Elle restera présidée par le ministre des affaires étrangères, compte tenu des liens essentiels qui doivent continuer à exister avec le Quai d'Orsay. La collectivité disposera du pouvoir budgétaire. Elle ne lèvera pas l'impôt - c'est prématuré - mais répartira les crédits qui lui seront alloués par l'Etat, sous la forme d'une dotation globale de fonctionnement à l'instar d'autres collectivités. Il s'agira des crédits actuellement gérés par la Direction des Français à l'étranger et des étrangers en France destinés à nos compatriotes expatriés qui seront rassemblés sur une même ligne budgétaire. Les crédits pourront ainsi être mieux utilisés grâce à des décisions prises au contact avec le terrain. On l'a vu avec la régionalisation, rapprocher la décision des citoyens est source d'efficacité. Paris ne peut pas tout connaître !

Pourquoi n'allez-vous pas jusqu'au bout en proposant que le président de l'AFE soit élu et que l'AFE lève l'impôt ?

Ne mettons pas la charrue avant les bœufs. Nous n'en sommes pas là. Si vous voulez que l'AFE travaille convenablement dans le cadre d'une organisation décentralisée de la République, il faut déjà que les comités consulaires soient élus, ou à tout le moins, qu'ils soient davantage représentatifs dans un premier temps. Ils soumettront alors leurs demandes de crédits à l'AFE qui sera chargée de faire la répartition de la dotation octroyée par l'Etat. La direction des Français à l'étranger du ministère des Affaires étrangères et les consuls généraux feront exécuter les décisions de l'AFE et disposeront de pouvoirs importants pour le contrôle de la légalité des actes. Ce sera désormais aux élus d'assumer leur responsabilité et de rendre des comptes. Ce sera une avancée démocratique majeure pour nos compatriotes expatriés qui auront ainsi le sentiment d'une représentation utile et efficace. Les élus à l'AFE, confortés dans leur mission, seront mieux connus et auront des contacts plus étroits avec nos compatriotes.

Le ministre des affaires étrangères demeurera le président de l'assemblée même si, de fait, il déléguera ses prérogatives au collège des vice-présidents mais en gardant le pouvoir suprême d'arbitrage en cas de crise ou de manquement, tout particulièrement au niveau budgétaire. Nous devons en effet montrer par ce symbole que l'administration chargée des Français à l'étranger restera une administration d'Etat et ne deviendra pas une administration territoriale. Le rôle du directeur des Français de l'étranger sera également accru car il exercera l'autorité de l'Etat qu'il représentera avec la plénitude des compétences qui sont liées à cette fonction devenant, en quelque sorte, l'équivalent d'un préfet de région.

Quant à l'impôt, le texte de la commission temporaire de la décentralisation que nous avons adopté et ratifié à l'unanimité en assemblée plénière de l'AFE, laisse la question ouverte, l'Assemblée ayant la possibilité de s'en saisir si elle le juge utile. Un certain nombre de ressources propres sont déjà prévues : dons legs, organisation de manifestations payantes, cotisations issues de la formation professionnelle etc. Nous pourrions effectivement envisager à terme, pour autant que l'Etat en accepte le principe et que l'Assemblée le souhaite, de prélever un « impôt », d'un montant modéré, sur les visas par exemple ou sur telle autre assiette fiscale déterminée par la loi.

Ne serait-il pas légitime de demander aux Français de l'étranger une contrepartie financière à la panoplie des services consulaires dont ils bénéficient ?

La plupart des Français établis hors de France travaillent pour la France, pour la présence française et pour faire « gagner » les entreprises françaises qui en retour créent en France de l'emploi et des richesses. Le Français de l'étranger paye déjà sa quote-part à la République mais d'une façon indirecte, et parfois au détriment de sa vie ou de ses biens. Le monde a évolué. Nous sommes de plus en plus dans une situation concurrentielle. Si vous demandez aux Français établis hors de France de payer un impôt pour s'inscrire au consulat, ils ne le comprendront pas. Cela leur apparaîtra comme une discrimination inacceptable. Beaucoup ne s'inscriront pas et préféreront perdre leurs droits plutôt que de verser une contribution qu'ils considéreront comme indue et c'est la France qui sera perdante.

En revanche, cela ne me dérange pas que l'on puisse demander une quote-part appropriée en échange d'un service réel supplémentaire qui apporte une amélioration notable. Par exemple, je ne serais pas choqué que le développement et l'approfondissement du réseau d'enseignement français à l'étranger soit financé, dans une certaine mesure, par l'impôt versé à la collectivité d'outre-frontière car aujourd'hui cette charge est pour l'essentiel supportée par les seuls parents d'élèves alors qu'il s'agit du rayonnement culturel de la France.

Cela rendrait votre construction plus cohérente !

Il faut avancer progressivement et déjà amorcer la réforme à coût constant. Elle ne doit pas coûter un centime de plus à l'Etat. Mais n'oublions pas que des crédits mieux adaptés aux réalités des besoins permettent déjà de faire plus en dépensant mieux.

La conséquence ultime de votre réforme n'est-elle pas la création de députés représentant les Français établis hors de France ?

Oui, bien sûr ! A partir du moment où les Français de l'étranger constitueront une collectivité de plein exercice, ils devront impérativement avoir des députés. Le député, c'est la pierre de voûte de l'édifice, l'étape ultime. Pour l'instant, les conditions ne sont pas réunies. Tant qu'on n'a pas de collectivité sui generis, la fameuse « collectivité d'outre-frontière », il est difficile, si l'on souhaite rester cohérent, d'avoir des députés des Français de l'étranger. En effet, chaque Français majeur établis hors de France est actuellement représenté par le député de la circonscription du département où se situe sa commune de rattachement. Ainsi, chaque Français de l'étranger relève aujourd'hui d'une collectivité territoriale de la République. Pour que ce lien puisse être coupé, puisqu'on ne peut voter deux fois, encore faut-il qu'une collectivité spécifique ait pris la relève, autrement dit la collectivité d'outre-frontière !

Est-ce que vous n'en faites pas beaucoup pour 1,2 million de Français inscrits sur le registre des Français de l'étranger ?

Je ne le fais pas uniquement pour les Français de l'étranger mais aussi et surtout pour la France. La France ne peut pas garder son rang sur la scène internationale si elle ne fait pas l'effort de développer partout ses atouts et ses positions. Pour ce faire, il lui faut s'appuyer sur trois éléments fondamentaux : 1. son génie propre qui est bien plus important qu'elle ne le croit et qu'elle doit avoir l'ambition de promouvoir, 2. son territoire avec ses départements et collectivités d'outre mer qui sont autant de morceaux de France répartis tout autour de la planète, 3. ses ressortissants établis hors de ses frontières qui relaient et multiplient son rayonnement dans le monde.

Les Français de l'étranger représentent à tous les niveaux qu'ils occupent un formidable potentiel dont la France n'a pas encore pris totalement conscience. Si elle connaît l'apport des grandes entreprises françaises à l'étranger, elle ne mesure pas toujours celui, plus modeste mais ô combien utile, de tous ceux qui sont installés durablement à l'étranger, le cas échéant depuis plusieurs générations, mais qui restent très liés à leur pays, la France. Le rôle important que peuvent  jouer les binationaux, notamment en termes de connaissance du pays et d'influence n'est également pas toujours pris à sa juste valeur. On risque de perdre tous ces atouts si on ne fait pas l'effort d'amarrer ces compatriotes à notre pays. Il faut les intéresser à la France pour qu'ils participent à son dynamisme. Pour cela, il faut des structures adaptées et efficaces qui leur soient dédiées.

Pourquoi ne déposez-vous pas une proposition de loi ?

Je souhaite que l'initiative émane du gouvernement. Il faut que l'autorité exécutive de notre pays prenne conscience de l'enjeu que représentent les Français à l'étranger. J'ai jusqu'à la fin de mon mandat pour convaincre le gouvernement. Cela sera un combat long et difficile mais j'ai la conviction chevillée au corps. Si on me démontre qu'il y a d'autres solutions plus efficaces, pourquoi pas, je suis prêt à me laisser convaincre mais, pour l'instant, l'ensemble des élus des Français de l'étranger n'en a pas trouvé d'autre. Or, la base de référence a fait ses preuves. L'expérience de notre pays en matière de décentralisation est là pour en témoigner.

La formule proposée dans l'excellent rapport de Paul Clave, conseiller des Français d'Allemagne et membre du Conseil Economique et Social en vue de l'instauration d'une collectivité d'outre-frontière et adoptée à l'unanimité par l'Assemblée des Français de l'étranger, autrement dit toutes sensibilités confondues, élus locaux et nationaux rassemblés dans un même élan, me paraît donc parfaitement répondre à l'attente de nos compatriotes qui souhaitent pouvoir maîtriser leur destin au sein de la République. Comme les autres Français, ils ont droit à la proximité des décisions qui les concernent et à la responsabilité de leurs choix.

Avez-vous sensibilisé les deux principaux candidats à l'élection présidentielle ?

Ségolène Royal a été sensibilisée par les deux sénateurs socialistes (NDLR : Monique Cerisier-ben Guiga et Richard Yung) qui ont bien compris tout l'intérêt de cette réforme consensuelle. Elle propose notamment la création d'un Conseil général d'outre-frontière compétent en matière sociale, éducative et de formation professionnelle.

Mais les Français établis hors de France savent bien que c'est Nicolas Sarkozy qui les comprend le mieux, qui s'intéresse le plus à leur problème et qui peut donc, mieux que d'autres, répondre à leur attente et leur donner au sein de la République, dont l'organisation est désormais décentralisée depuis 2003, toute la place qui leur revient.

Que pense le ministère des affaires étrangères d'une telle réforme ?

Il ne refuse pas l'examen de la proposition mais se cantonne dans une prudence frileuse et bloquante. Etant moi-même fonctionnaire, je sais à quel point l'administration est, par nature, hostile à toute réforme qu'elle n'a pas elle-même initiée ou acceptée, surtout lorsque l'œuvre réformatrice a pour but de transférer du pouvoir à des élus.

Mais souvenez-vous la réforme Defferre de 1981-1982 : le corps préfectoral a réagi comme si on lui arrachait le cœur. Aujourd'hui, vingt-cinq ans plus tard, aucun préfet ne souhaite revenir en arrière et c'est compréhensible dans la mesure où ils représentent l'autorité de l'Etat sans avoir à en assumer les tâches plus ingrates.

Comme pour la régionalisation, je suis certain que le jour où cette réforme sera enfin devenue réalité et que la collectivité d'outre-frontière aura vu le jour, tout le monde s'en découvrira partisan de la première heure, tout simplement parce qu'il s'agit d'une meilleure gestion financière par l'adaptation des crédits aux réalités du terrain, d'une meilleure prise en compte des intérêts de nos compatriotes expatriés par la maîtrise de leur destin, et surtout d'une meilleure promotion des atouts de notre pays dans le monde par l'utilisation optimale de l'extraordinaire potentiel économique, culturel et humain que représentent les Français établis hors de France.